中國社會科學院法學研究所商法室主任、研究員 陳潔教授

    黨的二十大報告指出，要“健全資本市場功能，提高直接融資比重”，“加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。伴隨著我國資本市場的發(fā)展，基金行業(yè)作為資本市場投資端的重要力量，在促進創(chuàng)新資本形成、提升直接融資比重、滿足居民財富管理需求等方面，發(fā)揮著越來越重要的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。然而，我國基金行業(yè)也暴露出一些亟待解決的突出問題，尤其是私募基金領(lǐng)域，諸如以“私募基金”之名行非法集資活動之實以及虛假投資、侵占挪用基金財產(chǎn)等嚴重損害投資者合法權(quán)益等現(xiàn)象，積聚了較大的市場風險，對國家金融安全和社會穩(wěn)定造成相當隱患。為了將私募基金活動納入法治化、規(guī)范化軌道進行監(jiān)管，《私募投資基金監(jiān)督管理條例》（以下簡稱“《條例》”）于近日正式發(fā)布。作為我國專門規(guī)范私募投資基金行業(yè)的首部行政法規(guī)，《條例》的頒行，既是針對我國長期以來私募基金監(jiān)管行政法規(guī)層面依據(jù)不足而做出的積極回應(yīng)，也是從頂層設(shè)計和市場實踐相結(jié)合的角度為私募基金行業(yè)發(fā)展提供了透明規(guī)范、可持續(xù)的政策環(huán)境和制度基礎(chǔ)。參照行業(yè)治理的結(jié)構(gòu)要素，總體而言，《條例》從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面規(guī)范、差異監(jiān)管三個維度系統(tǒng)展示了我國私募基金行業(yè)發(fā)展的法治化圖景。

  其一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從我國基金行業(yè)制度規(guī)范的演進脈絡(luò)考察，盡管股權(quán)基金與證券基金以及私募、公募的區(qū)分都只是基金項下的基本分類，具有統(tǒng)一規(guī)范的必要性和可行性，但我國2003年《證券投資基金法》僅規(guī)范基金管理公司公開募集的、投資于證券市場的證券投資基金。2012年修訂的《證券投資基金法》對私募證券投資基金的監(jiān)管作了補充規(guī)定，但并未明確將私募股權(quán)基金統(tǒng)一納入《證券投資基金法》的調(diào)整范圍。為進一步規(guī)范私募股權(quán)基金管理，理順部門職責關(guān)系，推進私募基金行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展，《條例》統(tǒng)籌兼顧、順應(yīng)市場需求擴大了適用范圍，將契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募證券投資基金、私募股權(quán)基金一并納入調(diào)整范圍。這種一體化的規(guī)制模式，既實現(xiàn)了規(guī)范層面內(nèi)在統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)安排，也順應(yīng)了不同分類的私募基金彼此兼顧的推進機制，無疑有利于實現(xiàn)私募基金管理法治體系的合理建構(gòu)和系統(tǒng)效應(yīng)。

  其二，全面規(guī)范。私募基金行業(yè)的法治建構(gòu)是一項復雜的系統(tǒng)工程，但私募基金行業(yè)的法治化目標，包括《條例》的總體思路就是發(fā)展與安全并重，既要充分發(fā)揮私募基金服務(wù)實體經(jīng)濟之效用，又要防范化解基金行業(yè)重大風險，維護金融安全。為切實防范私募基金領(lǐng)域風險，《條例》在總結(jié)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本著規(guī)范監(jiān)管和尊重市場規(guī)律相結(jié)合的原則，在尊重私募基金行業(yè)相關(guān)主體意思自治的基礎(chǔ)上，從“主體-行為-責任”三個向度對私募基金行業(yè)作了全鏈條全方位的規(guī)范優(yōu)化。從主體層面看，主要是突出對關(guān)鍵主體的監(jiān)管要求。具體包括私募基金管理人及其高管和從業(yè)人員的要求、私募基金托管人的職責、私募基金的資金募集和備案要求，尤其是以負面清單形式列舉規(guī)定了不得擔任私募基金管理人、不得成為私募基金管理人控股股東、實際控制人或者普通合伙人的情形，以及不得擔任私募基金管理人的董事、監(jiān)事、高級管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表等情形，從而為強化源頭管理提供了法律依據(jù)。從行為層面看，《條例》在明確私募基金管理人管理運用私募基金財產(chǎn)基本原則的前提下，要求其應(yīng)當恪盡職守，履行誠實守信、謹慎勤勉的義務(wù)，增設(shè)相關(guān)主體禁止性行為規(guī)范，并具體從募集資金、規(guī)范投資運作、增強信息提供透明度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了針對性的監(jiān)管要求。例如，針對基金市場行業(yè)亂象，《條例》在明晰了基金產(chǎn)品備案要求及流程的基礎(chǔ)上，劃定基金投資范圍，完善專業(yè)化管理、關(guān)聯(lián)交易管理等制度安排，規(guī)定相關(guān)主體信息提供、信息報送義務(wù)，同時禁止公開或者變相公開募集資金、禁止突破人數(shù)限制，禁止公開宣傳推介等行為。上述行為規(guī)范基本實現(xiàn)了私募基金活動的監(jiān)管全覆蓋。從責任層面看，《條例》進一步明確了監(jiān)督管理的職責、程序、工作要求、有權(quán)采取的措施以及和其他部門協(xié)調(diào)配合機制等事宜，為后續(xù)開展監(jiān)督管理和風險處置提供了明確依據(jù)。針對規(guī)范性要求條款，《條例》逐一規(guī)定了法律責任，同時對標《證券投資基金法》加大懲處力度，解決事中事后監(jiān)管手段不足、處罰力度過低等問題。此外，針對近年來私募基金退出難、清算難等問題，明確了私募基金退出機制的基本條件和運作程序，以推動基金市場有進有出良性生態(tài)的形成，切實保護投資者的合法權(quán)益。

  其三，差異監(jiān)管。私募投資基金作為類的概念，概括了同類對象的共有性質(zhì)，應(yīng)該采取同類化的規(guī)制模式，但統(tǒng)一立法并不意味著一刀切地適用所有情況，仍可根據(jù)市場實踐中差異化業(yè)態(tài)實施必要的差異化管理。以創(chuàng)業(yè)投資基金為例，盡管創(chuàng)業(yè)投資基金性質(zhì)上也是私募股權(quán)投資基金，其運營（即募集、投資、管理和退出）應(yīng)符合私募基金監(jiān)管的一般規(guī)則，但鑒于其在投資階段、投資期限、投資對象、退出機制等方面具有一定特殊性，尤其是為了鼓勵、支持和引導創(chuàng)業(yè)投資基金“投早投小投科技”，有效發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資基金在促進科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、培育發(fā)展新動能、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的積極作用，《條例》針對創(chuàng)業(yè)投資基金的性質(zhì)和特點，設(shè)置專章規(guī)定，明確設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金的條件，并在登記備案、資金募集、投資運作、風險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等方面，對創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管和自律管理。這種規(guī)范安排，無疑也是落實中辦、國辦《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》關(guān)于“對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律”相關(guān)要求的具體體現(xiàn)。

  揆諸當下，市場化與法治化是我國資本市場正在積極推進的兩大系統(tǒng)工程?！稐l例》作為我國資本市場市場化與法治化建設(shè)進程中的又一標志性成果，它在洞察市場實踐，凝聚共識的前提下，提出了一種既能回應(yīng)現(xiàn)實關(guān)注，又能引領(lǐng)未來發(fā)展的法治化建構(gòu)方案。這種用法治引領(lǐng)市場發(fā)展的中國方案，不僅為優(yōu)化我國私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境提供了更加充足的制度支撐和法律保障，同時也是我國資本市場立法、執(zhí)法、司法綜合治理體系與治理效能不斷提升的表現(xiàn)與要求，而這種法治建設(shè)能力的實質(zhì)提升，無疑為持續(xù)繪就我國資本市場法治新圖景提供了有力保證。